Disposizioni esplicative del D.M. 8 ottobre 1997 sostitutivo del D.M. 21 novembre 1991 concernente le modalità per la costituzione dei Fondi speciali per il volontariato presso le Regioni.

Presidenza del Consiglio dei Ministri

 

Dipartimento per gli affari sociali

 

1. Il D.I. 8 ottobre 1997 modifica ed integra la normativa previgente (D.I. 21 novembre 1991 e D.I. 2 dicembre 1994) concernente le modalità di costituzione dei fondi speciali per il volontariato presso le Regioni, allo scopo di ovviare a taluni inconvenienti riscontrati in sede di prima applicazione e tener conto di quanto previsto nella sentenza 355/1992 della Corte Costituzionale.

L’ampiezza delle modifiche e delle integrazioni apportate ha reso preferibile, per esigenze di chiarezza, sostituire integralmente la normativa citata. Tuttavia il nuovo D.I. 8 ottobre 1997, che ripropone nelle parti non modificate il testo del decreto abrogato, fa salva la validità e l’efficacia degli atti già adottati ai sensi delle relative disposizioni così abrogate (art. 7).

 

2. L’articolo 1 del nuovo Decreto mantiene inalterata la destinazione delle somme prevista dall’art. 15 della legge 266/1991 e l’obbligo di ripartizione annuale di dette somme posto a carico delle Casse di Risparmio e degli enti conferenti di cui al decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, attuativo della legge 30 luglio 1990, n. 218.

In attesa di un intervento normativo in linea con gli auspici della Corte costituzionale (Sent. 500/1993 e 75/1992) di riequilibrio dei fondi tra le regioni, è rimasta inalterata l’impostazione dell’assegnazione dei fondi da parte dei suddetti enti finanziatori:

  • il 50% è destinato al Fondo regionale presso la regione ove trovasi la sede legale dell’ente;

  • il restante 50% va ad uno o più altri fondi speciali, scelti liberamente dall’ente stesso.

La ripartizione percentuale delle somme in questione da parte degli enti finanziatori va effettuata al momento dell’approvazione del bilancio consuntivo, con l’obbligo di segnalazione, entro un mese dall’approvazione del bilancio da parte del Ministero del Tesoro, delle somme assegnate ai fondi regionali, ai Comitati di gestione destinatari, al Presidente dell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato, istituito ai sensi dell’art. 12 della legge 266/1991 e all’Associazione fra le Casse di Risparmio Italiane (ACRI). Le relative somme sono così accreditate presso i Fondi regionali di competenza, intendendo con il termine accredito l’assegnazione delle somme a ciascun Fondo regionale. In sede di prima applicazione, sino all’istituzione di ogni singolo Comitato di gestione permane l’obbligo di effettuare tali segnalazioni al Presidente del predetto Osservatorio e all’ACRI.

 

3. L’art. 2 del Decreto ribadisce l’istituzione presso ogni regione di un fondo denominato "Fondo speciale di cui alla legge 266/1991" nonché l’obbligo di contabilizzazione in tali fondi degli importi indicati dalle Fondazioni bancarie, come patrimonio separato avente speciale destinazione di pertinenza delle Fondazioni stesse.

Viene altresì previsto che dette somme siano utilizzabili dai Centri di servizio per le proprie finalità istituzionali ex art. 4 del Decreto ed anche "per le spese di funzionamento e di attività del Comitato di gestione" secondo le modalità di cui al Decreto stesso. Ciò permette di utilizzare i fondi di cui all’art. 15 della legge 266/1991, oltre che per le spese di funzionamento e per le attività istituzionali dei Centri di servizio per il Volontariato, anche per le stesse spese operative e per le attività dei Comitati di gestione, in relazione alle funzioni ad essi demandate (istituzione, indirizzo e controllo dei Centri di servizio), in modo da assicurare la copertura delle spese vive sostenute dai relativi membri per partecipare alle riunioni e delle altre spese dei Comitati.

L’art. 2, comma 4, del Decreto infatti consente la copertura delle spese di funzionamento e di attività dei Comitati di gestione nella "misura strettamente necessaria" per l’assolvimento delle funzioni previste dal Decreto. Tali spese sono da porre a carico dei Centri di servizio della regione, in via proporzionale alle somme attribuite ai Centri medesimi. A titolo esemplificativo, oltre al rimborso delle spese effettivamente sostenute dai membri del comitato per la partecipazione alle riunioni, possono trovare collocazione entro tale ambito le spese sostenute dai Comitati per rendere pubblici i criteri per l’istituzione dei Centri di servizio nonché quelle per la pubblicizzazione del relativo elenco, le spese logistiche e di segreteria ove non supportate dalle Regioni di competenza, gli eventuali onorari professionali e i rimborsi spese connessi per l’esame tecnico dei bilanci dei Centri di servizio e per il proprio contenzioso giudiziario e in particolare per la resistenza in giudizio nel caso di impugnativa di propri atti.

La destinazione di tali somme alla copertura delle necessità dei Comitati di gestione non deve però determinare l’insorgere in capo al Comitato di gestione stesso di una contabilità separata rispetto alle contabilità dei singoli Centri di servizio, operanti nella regione stessa. Infatti, come previsto nel 2° e nel 3° periodo del 4° comma dell’articolo 2 del nuovo Decreto, i Comitati di gestione prelevano annualmente le somme necessarie al proprio funzionamento dai fondi accantonati, come sopra specificato, presso ciascun Fondo speciale regionale, imputando tali prelievi alla contabilità preventiva e consuntiva dei Centri di servizio stessi, in proporzione alle somme disponibili attribuite dal competente Comitato di gestione a favore di ciascun Centro di servizio.

Nell’ambito della propria autonomia organizzativa, il Comitato di Gestione provvederà quindi a disciplinare le modalità di effettuazione delle operazioni di prelevamento e di spesa, disponendo altresì per l’eventuale apertura e movimentazione di conti bancari.

La documentazione relativa alle spese sostenute dai Comitati di gestione, non va trasferita presso i Centri di servizio stessi, ma va conservata presso il Comitato di gestione, a disposizione per le verifiche contabili da parte dei competenti organi di controllo dei singoli Centri di servizio.

 

4. La composizione dei Comitati di gestione incaricati di amministrare i singoli Fondi regionali di cui alla legge 266/1991, prevista dall’articolo 2, comma 2, del Decreto, risente del disposto della citata sentenza n. 355/1992 della Corte Costituzionale, per effetto della quale sono ora nominati "secondo le previsioni delle disposizioni regionali in materia" sia il membro del Comitato di gestione in rappresentanza dell’Ente Regione, territorialmente competente, sia i quattro rappresentanti delle organizzazioni di volontariato, iscritte nei Registri regionali, maggiormente presenti nel territorio regionale. Inoltre il nuovo Decreto prevede la presenza in seno al Comitato di gestione, che passa così da 14 a 15 componenti, di "un membro in rappresentanza degli enti locali della regione nominato secondo le previsioni delle disposizioni regionali in materia" (art. 2, comma 2, lett. f). In ciascuna regione quindi si dovrà provvedere con piena autonomia valutativa ad individuare i criteri di scelta di detto rappresentante ed alla relativa nomina.

Resta inteso, anche con riferimento all’art. 7, comma 2, del Decreto, il quale fa salvi gli atti in precedenza adottati in forza del D.I. 21 novembre 1991, che l’inserimento di un nuovo membro non osta né alla piena efficacia degli atti emanati, né al compimento dei successivi atti da parte dei Comitati già insediati antecedentemente all’entrata in vigore del nuovo decreto. Detti Comitati potranno continuare ad operare secondo le previsioni del proprio Regolamento interno in materia di quorum necessari per la validità delle delibere, anche nelle more della predetta nomina alla quale le Regioni dovranno provvedere con la massima sollecitudine al fine di integrare i singoli comitati.

 

5. Il Comitato di gestione resta in carica per un biennio, decorrente dal giorno successivo alla scadenza del mandato precedente. Ovviamente, in sede di prima applicazione, la scadenza della carica non potrà avere decorrenza che dalla data di insediamento del singolo Comitato. In tal modo, si è inteso sollecitare gli enti titolari del potere di nomina a provvedere per tempo all’esercizio dello stesso e permettere al Comitato di operare senza soluzione di continuità, allorché intervenga la nomina della maggioranza dei componenti prevista dai rispettivi regolamenti entro la data di entrata in carica del nuovo Comitato. Pertanto l’inerzia degli enti titolari del potere di nomina penalizza la durata del mandato dei membri nominati successivamente alla data di entrata in carica prevista dal Decreto.

Analogamente eventuali membri nominati in sostituzione di membri cessati nel corso del mandato restano in carica esclusivamente per la durata residua del mandato dei membri che sono chiamati a sostituire.

Il nuovo Decreto conferma la natura gratuita della carica di membro del Comitato di gestione, con il diritto al solo rimborso delle spese effettivamente sostenute per partecipare alle riunioni del Comitato. È da escludere quindi qualsiasi forma di gettoni di presenza, nonché di rimborso forfettario in contrasto con la nozione di effettività della spesa da rimborsare.

 

6. In base all’articolo 2, comma 5, del Decreto, ciascun Comitato, nella prima riunione, dovrà provvedere ad autodisciplinare il proprio funzionamento, adottando in linea di massima una delibera di portata generale ovvero un regolamento operativo nonché ad eleggere nel proprio seno il presidente.

Con riferimento ai compiti e al funzionamento dei Comitati di gestione, il successivo 6° comma dell’articolo 2 del Decreto conforma esplicitamente il processo decisionale degli stessi ai principi di trasparenza propri dell’esercizio di pubbliche funzioni: soprattutto la individuazione dei soggetti destinatari dei fondi in questione, cioè dei Centri di servizio operanti nella regione con il supporto finanziario previsto dalla legge n. 266/1991 e la cancellazione dall’Elenco regionale dei centri già istituiti ove ne esistano i presupposti.

Infatti il Comitato di gestione è tenuto ad individuare preventivamente e a rendere pubblici i criteri per l’istituzione di uno o più Centri di servizio nella regione di competenza. In base al Decreto, il Comitato di gestione formula i criteri di istituzione dei Centri di servizio per la qualificazione e il sostegno delle organizzazioni di volontariato della regione. In particolare, il Comitato di gestione ha il potere discrezionale di decidere se i Centri di servizio istituiti nella Regione possano essere limitati ad un unico soggetto ovvero possano comprendere più soggetti. Il Comitato di gestione è chiamato a decidere sulla istituzione dei Centri con provvedimento motivato, in conformità ai criteri preventivamente individuati e pubblicati, i quali prevedono, altresì, le opportune forme di coordinamento tra i Centri da istituire.

 

7. Permangono immutati i compiti dei Comitati di gestione relativi all’istituzione dell’Elenco regionale dei Centri di servizio, ora denominato esplicitamente "Elenco regionale dei Centri di servizio di cui all’art. 15 della legge 11 agosto 1991 n. 266" per un più puntuale riferimento alla normativa di legge da cui i centri stessi trovano origine e supporto finanziario.

Come pure resta immutato il compito dei Comitati di pubblicizzare l’esistenza dei Centri istituiti nonché l’attività svolta da ciascun Centro e i regolamenti che li disciplinano.

Parimenti immutato è il potere di nomina da parte del Comitato di gestione di un membro degli organi deliberativi e di un membro degli organi di controllo dei Centri di servizio della regione nonché il potere di ripartizione, nel caso di pluralità di Centri nella regione, ovvero di assegnazione, nel caso di un unico Centro, con cadenza annuale, delle somme disponibili in base ai criteri con cui ha provveduto ad istituire detti Centri.

Ove in sede di predisposizione dei criteri per l’istituzione dei Centri di servizio, il Comitato non abbia provveduto a disporre anche in ordine ai criteri di ripartizione dei fondi disponibili nei singoli esercizi annuali e, nel caso di pluralità di Centri istituiti, anche tra i medesimi, lo stesso provvederà in merito con apposita delibera preventiva, indirizzata al Centro o ai Centri istituiti.

A titolo esemplificativo in sede di delibera di ripartizione, il Comitato potrà decidere in particolare se ripartire i fondi su base annuale in parti uguali ovvero con diversa proporzione e, in questa seconda ipotesi, dovrà stabilire parimenti i criteri in base ai quali provvederà alla ripartizione differenziata.

In ordine ai bilanci preventivi dei Centri i servizio sulla base dei quali il Comitato di gestione dovrà effettuare la ripartizione delle somme, si precisa che gli stessi dovranno essere articolati su previsioni contabili di spesa e su una parte relazionale esplicativa degli stessi che consenta al Comitato di valutare l’effettivo svolgimento da parte del Centro di attività in favore del volontariato in relazione alle singole spese preventivate.

Sui bilanci dei Centri di servizio, anche nel nuovo testo del Decreto, il Comitato di gestione continua ad esercitare un’attività di controllo, verificandone "la regolarità nonché la conformità ai rispettivi regolamenti", restando escluso ogni controllo di merito su singole attività dei Centri. Anche per tale attività, in relazione alla necessità di specifiche conoscenze e valutazioni tecniche, ove non possa provvedere direttamente, il Comitato può avvalersi di prestazioni d’opera di professionisti all’uopo abilitati, considerando il relativo onere come spese del proprio funzionamento.

 

8. Il Comitato, nell’ambito dei propri poteri di controllo dell’operato dei Centri di servizio, provvede alla cancellazione dei Centri dall’Elenco regionale, con contestuale perdita per il futuro dei fondi previsti dalla normativa in esame, nei casi previsti dall’art. 3, comma 5, del Decreto.

Tale accertamento da parte dei Comitati deve essere effettuato attraverso il ricorso alle procedure di cui all’articolo 6, commi 4 e 5, della legge 266/1991, nel caso del venir meno dell’effettivo svolgimento delle attività a favore delle organizzazioni di volontariato, e deve concludersi con un provvedimento motivato da comunicarsi formalmente al Centro di servizio interessato.

Il richiamo alle norme della legge 266/1991 implica che i Comitati provvedano a determinare preventivamente i criteri per la revisione periodica dell’iscrizione all’Elenco dei Centri di servizio per il volontariato da essi istituiti "al fine di verificare il permanere dei requisiti e l’effettivo svolgimento delle attività dei centri nell’interesse delle organizzazioni di volontariato" e quindi adottino gli eventuali provvedimenti di cancellazione in assoluta coerenza con detti criteri. Contro tale provvedimento di cancellazione, è possibile proporre, per relationem all’art. 6 della legge 266/1991, ricorso giurisdizionale speciale al TAR competente per territorio, a cura del Centro cancellato entro trenta giorni dalla ricezione della comunicazione della cancellazione.

La decisione del TAR è appellabile al Consiglio di Stato da entrambe le parti entro trenta giorni dalla notifica della stessa.

Con le stesse modalità il Comitato di gestione può altresì disporre la cancellazione dall’Elenco regionale dei Centri di servizio in precedenza istituiti, qualora appaia opportuna una diversa funzionalità e/o una diversa competenza territoriale nella Regione stessa. In tal caso è necessario che la stessa cancellazione sia preventivamente supportata da una delibera del Comitato con cui vengano ridisegnati i criteri istitutivi a suo tempo individuati e pubblicizzati, alla luce del riscontro di mutate esigenze di prestazione dei servizi alle organizzazioni di volontariato della Regione. Conseguentemente, la delibera di cancellazione dei Centri di servizio esistenti sulla base della nuova valutazione di opportunità sulla diversa

funzionalità e/o competenza territoriale dei centri esistenti deve essere rigorosamente motivata con riferimento alla precedente ed anche la successiva istituzione dei nuovi Centri dovrà essere strettamente coerente con la nuova impostazione dei criteri istitutivi adattata dal Comitato.

 

9. Gli enti legittimati dall’articolo 3, comma 1, del Decreto possono chiedere al Comitato di gestione competente l’istituzione di un Centro di servizio, che deve necessariamente essere un’organizzazione di volontariato di cui all’art. 3 della legge 266/1991, ovvero un’entità giuridica costituita da organizzazioni di volontariato, o con presenza maggioritaria di esse. L’istanza va sottoscritta dai legali rappresentanti dei richiedenti, allegando lo statuto e il programma di attività dell’istituendo Centro di servizio, e deve indicare chi assume la responsabilità amministrativa del Centro stesso, il quale deve sottoscrivere parimenti l’istanza.

La richiesta di istituzione del Centro di servizio deve essere avanzata dai soggetti legittimati per il tramite dell’ente locale ove il centro di servizio deve essere istituito, intendendo con il termine ente locale sia i Comuni che le Province in cui operi l’organizzazione.

Il parere dell’ente locale può essere disatteso dal Comitato di gestione solo con congrua motivazione sul punto. Ove l’ente locale non provveda alla trasmissione del parere e dell’istanza istitutiva nel termine di trenta giorni dalla ricezione dell’istanza stessa, il Comitato di gestione potrà procedere anche in assenza di detto parere. A tale scopo, è previsto che copia dell’istanza di istituzione del centro di servizio (con la documentazione di corredo) debba essere inviata a cura dei proponenti, anche al Comitato di gestione per conoscenza, corredata dall’attestazione del ricevimento da parte dell’ente locale interessato.

L’istituzione dei Centri avverrà quindi sulla base di una valutazione comparata delle istanze ricevute da parte del Comitato di gestione, sulla base della conformità ottimale dei Centri da istituire ai criteri in precedenza predeterminati e pubblicati e, come già detto, con un provvedimento motivato, che accerti anche la configurazione giuridica in precedenza indicata del Centro istituito, conforme alle lettere a) ovvero b) dell’art. 3, comma 3, del Decreto 8 ottobre 1997.

 

10. Anche i Centri di servizio devono adottare, ad integrazione del proprio Statuto, un apposito regolamento relativo al proprio funzionamento, ispirato ai principi di cui all’art. 3, comma 3, della legge n. 266 del 1991 ed approvato dagli organi competenti del Centro stesso. In tale regolamento vanno specificate le attività concrete previste dagli scopi propri dei Centri di servizio, quali quelli di sostenere e qualificare l’attività di volontariato e di erogare per tali fini le proprie prestazioni sotto forma di servizi a favore delle Organizzazioni di volontariato non solo iscritte ma anche, come precisato dal nuovo testo del Decreto, non iscritte nei registri regionali, provvedendo in particolare a:

  1. approntare strumenti e iniziative per la crescita della cultura della solidarietà, la promozione di nuove iniziative di volontariato e il rafforzamento di quelle esistenti;

  2. offrire consulenza e assistenza qualificata nonché strumenti per la progettazione, l’avvio e la realizzazione di specifiche attività;

  3. assumere iniziative di formazione e qualificazione nei confronti degli aderenti ad organizzazioni di volontariato;

  4. offrire informazioni, notizie, documentazione e dati sulle attività di volontariato locale e nazionale.

11. Le attività dei Centri di servizio devono trovare rappresentazione contabile sia in via preventiva, al fine di individuare gli impegni per categorie di spesa, sia in via consuntiva al fine di consentire i previsti controlli dei Comitati di gestione sui bilanci preventivi e consuntivi che devono essere trasmessi con lettera raccomandata.

A fini conoscitivi, in detti bilanci dovranno avere rappresentazione, con autonoma prospettazione e temporizzazione di spesa, i proventi finanziari dei Centri di servizio diversi da quelli derivanti dai trasferimenti del fondo speciale di cui alla legge 266/1991.

La previsione di spesa nei bilanci preventivi è necessaria per consentire ai Centri di servizio, come pure ai Comitati di gestione, di prelevare le somme occorrenti per il proprio funzionamento da quelle assegnate dagli enti finanziatori al fondo speciale regionale. Gli enti finanziatori dovranno provvedere al deposito di dette somme entro un mese dalla comunicazione effettuata annualmente dal Comitato di gestione. Lo stesso Comitato potrà provvedere all’acquisizione dei fondi necessari al proprio funzionamento anche indipendentemente dalla presentazione dei bilanci preventivi dei Centri di servizio, in cui dovranno poi trovare riscontro contabile anche i fondi che il Comitato abbia provveduto annualmente a riservarsi.

 

12. Al fine di ovviare ai ritardi attuativi della disciplina previgente, il nuovo Decreto ha parzialmente modificato le disposizioni relative agli accantonamenti dei fondi da parte dei soggetti erogatori. A questo proposito era già stato previsto che, per quanto riguarda le Casse di Risparmio non ancora trasformate al momento dell’emanazione delle disposizioni in commento, il primo esercizio a partire dal quale la disciplina in questione trova applicazione, per la parte concernente la destinazione delle somme di cui all’art. 15 della legge n. 266 del 1991, fosse quello chiuso successivamente alla data di entrata in vigore del Decreto 21 novembre 1991; mentre per gli enti conferenti di cui alla legge n. 218/1990 e al D.Lgs. n. 356/1990, il primo esercizio da prendere in considerazione ai fini dell’individuazione delle somme dovute fosse quello aperto successivamente alla data di entrata in vigore del Decreto 21 novembre 1991.

In particolare, l’art. 6, comma 3, del nuovo Decreto prevede che il primo riparto delle somme da destinarsi ai centri di servizio per il volontariato, cui conseguono i calcoli di cui all’art. 2, comma 7, sia effettuato con riferimento alle somme destinate al fondo speciale dalle Casse di risparmio non ancora trasformate e dagli enti conferenti di cui all’art. 11, comma 1, del D.Lgs. n. 356/1990, sulla base dei dati dei bilanci consuntivi 1991-92 e 1992-93.

Il nuovo comma 4 del citato art. 6, invece, onde ovviare ai ritardi sin qui accumulatisi nell’utilizzo delle risorse accantonate, stabilisce che il riparto successivo al primo, cui andranno riferiti anche i calcoli per

l’attribuzione dei rappresentanti degli enti finanziatori, vada effettuato avendo riguardo alle somme destinate ai fondi speciali sulla base dei bilanci consuntivi relativi a tutti gli esercizi utili non presi in considerazione per il primo riparto.

A tale fine assumono rilievo le somme comunicate dagli enti finanziatori, secondo le previsioni dell’art. 1, commi 2 e 3, del decreto, entro il 30 giugno dell’anno precedente la scadenza del mandato di ciascun Comitato, fermo restando l’obbligo per le Fondazioni di tempestiva comunicazione all’ACRI e all’Osservatorio nazionale per il volontariato delle somme accantonate entro e non oltre i termini previsti dalla normativa che le riguarda in relazione alla definitiva approvazione dei bilanci consuntivi.

Le nomine dei componenti dei singoli Comitati dovranno essere comunicate oltre che al presidente del Comitato in scadenza, anche all’Osservatorio nazionale per il volontariato cui è attribuito, tra l’altro, il compito di seguire lo stato di attuazione della normativa.

Infine, va ricordato che le risorse di pertinenza del Comitato scaduto eventualmente residuanti andranno a confluire nelle disponibilità gestite dal successivo Comitato, non potendosi ammettere l’esistenza di più fondi speciali per il volontariato presso la stessa regione ai sensi dell’art. 2 del Decreto né, tantomeno, più Comitati di gestione per il medesimo fondo speciale

 

 


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